Экономика и бизнес

Госзакупки в РФ: необходимость перезагрузки

Алексей Ульянов,

директор Института повышения конкурентоспособности, к.э.н.

Термин «госзакупки» вряд ли трогает обывателя — подумаешь, государство где-то что-то для себя закупает. А между тем через государственные закупки строятся дороги, школы, больницы и другие социальные объекты, обеспечивается медицинское оборудование, лекарства в больницах, питание в школах и оснащение учебных классов, закупаются автобусы, трамваи и другой общественный транспорт, благоустраиваются улицы и парки. Если добавить закупки государственных компаний и корпораций, то без них не смогли бы существовать в России целые отрасли — трубная, кабельная, энергетическое, атомное и транспортное машиностроение. В совокупности в 2017 году размер госзакупок и закупок госкомпаний составил 36,5 трлн рублей, или 40% ВВП страны.

Неудивительно, что в последнее время у населения все чаще возникают вопросы по поводу необоснованных бюджетных трат (вспомним пресловутые золотые унитазы), коррупции, неэффективности. Власти и регуляторы также констатируют постоянный рост нарушений и тотальную картелизацию — сговоры поставщиков между собой и с госзаказчиками. Предприниматели, пытающиеся получить госзаказ, жалуются на высокие входные админбарьеры, предрешенность тендеров, демпинг, «гринмейл» и другие нечестные практики, задержки с оплатой по контрактам и все ту же коррупцию. Таким образом, госзакупкам необходим план перемен.

Российская система госзакупок — уникальная

Парадоксально, но творцы нашей системы госзакупок не скрывали, что создают уникальную, нигде более в мире не существующую систему. В РФ 60% госзакупок осуществляется на аукционах, где единственным критерием является цена, в то время как в развитых странах доля аукционов в госзакупках близка к нулю. Более того, директива ЕС рекомендует членам ЕС запрещать такие способы госзакупок.

Как же так, ведь экономическая наука в последнее время все активнее рекомендует использовать аукционы? Да, но речь идет об аукционах по продаже: радиочастот, госимущества и госактивов, имущества банкротов и конфиската, квот на вредные выбросы, прав на использование недр и так далее (и нашей стране, кстати, следует расширить применение аукционов по продажам вышеуказанных товаров, услуг и прав). Пожалуй, самый знаменитый литературный пример аукциона из «12 стульев» и известные Sothbey’s и Christie’s — аукционы по продажам. Но мы  не нашли ни одной серьезной теоретической работы по аукционам в госзакупках и закупках вообще. Кстати, частный бизнес ни в России, ни за рубежом также не использует аукционы на закупках.

Почему аукционы не работают в госзакупках

При продаже все свойства товара заданы по определению. Покупатель может с этими характеристиками ознакомиться — посмотреть земельный участок или произведение искусства. В этом случае цена вполне может выступать в роли единственного критерия выгоды.

Но если вы заказчик и решили провести конкурс, кто предложит самую низкую цену (других критериев отбора нет, как и возможности отказаться от самой услуги или товара; кто предложил самую низкую цену, тот и выиграл), вы должны максимально точно описать свои требования к услуге и свойствам товара. Однако описать то, чего у вас нет, бывает чрезвычайно сложно. Если пользоваться чьей- либо помощью, за это придется платить, либо это будет потенциальный продавец, который сделает так, чтобы под описание подходила только его продукция.

Выходит, что аукцион при покупке превращается в абсурд и толкает госзаказчика либо к кулуарным договоренностям, либо к покупке не того, что нужно. Более того, эта форма закупок на самом деле препятствует развитию конкуренции и ведет к монополизации.

Что происходит с теми компаниями, которые не выиграли аукцион? Зачастую они вынуждены уйти с рынка и даже из бизнеса.

35−40% госзакупок — это строительство в том или ином виде, 20−25% — лекарства. Именно благодаря аукционам эти сферы у нас стали столь монополизированными. В развитых странах повсеместно применяется заключение контрактов не с одним, а с несколькими победителями тендера. Например, согласно принципу 60:40 занявшему 1-е место достается 60% тендера, 2-е — 40%. Это позволяет не только снизить всевозможные риски, но и поддержать конкуренцию, а значит, не допустить роста цен в будущем.

Злую шутку сыграл аукционный крен в специфических российских условиях. Значительная часть продукции отечественной промышленности проигрывает китайской по цене, а западной — по качеству. Но если оценка идет по критерию «цена — качество», у нашей продукции появляется шанс. Однако внедрение с 20062007 гг. аукционов в госзаказ этот шанс у российской промышленности отняло: либо условия описывались под конкретного поставщика — часто известный западный бренд, у которого бюджеты больше, либо в торгах побеждали поставщики дешевой китайской продукции.

И еще один весомый аргумент против аукционов. В реальной жизни и бизнесе цены на товары и услуги устанавливает продавец. Конечно, он реагирует на спрос, и покупатели могут повлиять на цену путем торга и переговоров. Но первое слово в установлении цены всегда за продавцом. Однако российское законодательство требует от госзаказчика первым определить начальную (максимальную) цену контракта. Это ставит госзаказчика в крайне затруднительное положение. Ведь любой, кто хоть раз пользовался «Яндекс-маркетом», знает, что цены даже на простые стандартные товары могут отличаться в разы и даже на порядки.

Установление начальной цены требует огромных людских и финансовых затрат и открывает колоссальные возможности для злоупотреблений, за которые мы, налогоплательщики, платим дважды (увеличение расходов бюджета и штата чиновников). По данным Минэкономразвития, в госзакупках занято 900 тысяч человек — цифра, сопоставимая с численностью Вооруженных сил РФ или МВД. В значительной степени штат заказчиков стал раздутым именно по причине аукционного крена, возложения на госзаказчика несвойственных ему как покупателю функций по определению цены, подготовки очень подробных технических заданий. Как следствие — необходимостью контроля над несчастными заказчиками, который не дает и не может дать результата.

В целом издержки аукционного крена можно оценить в 1,5−2 трлн рублей ежегодно.

И это минимальная оценка, без учета долгосрочных издержек, связанных с вымыванием и ликвидацией предприятий малого и среднего бизнеса.

Неэффективность аукционов в закупках неоднократно доказана на практике. Например, в Москве в течение нескольких лет онкологическая больница № 62, имея статус автономной некоммерческой организации, была освобождена от обязанности закупать лекарства на аукционах, в отличие от всех остальных столичных больниц. Больница проводила вместо аукционов простые конкурентные переговоры (для госбольниц и госучреждений вообще они почему-то запрещены), то есть общалась с поставщиками, задавая любые вопросы. Чтобы получить клиента, поставщики начали соревноваться в предоставлении скидок. В результате цены на лекарства были ниже, чем у остальных на аукционах, причем разница была от 13% до 5 (!) раз. Для людей, подверженных онкологическим заболеваниям, лечение которых обходится очень дорого, такая разница в цене может стоить жизни. У госбольниц, конечно, впоследствии нашлась масса оправданий, в том числе в виде актов Минэкономразвития, почему начальные цены их аукционов были столь завышены.

План перемен

Российской контрактной системе требуется перезагрузка, основной смысл которой заключается в отказе от аукционного крена и абсурдных, противоречащих и мировому опыту, и здравому смыслу запретов на использование лучших закупочных практик. Необходимо:

1
Отменить аукционный перечень (распоряжение Правительства от 21.03.2016 № 471-р) — это перечень товаров и услуг, которые можно закупать только на аукционах. Запретить по примеру ЕС использование в госзакупках только одного — ценового — критерия, разрешив использование запросов котировок для мелких закупок (когда вы смотрите на цены товаров в «Яндекс-маркете» и его аналогах).

2
Разрешить в госзакупках ценовые конкурентные переговоры, проводимые с видео- и аудиофиксацией для избежания коррупционных рисков. Упростить и расширить применение запроса предложений для крупных и сложных закупок (когда вы рассматриваете предложения-заявки поставщиков в свободной форме; во всем мире это распространено для сложных работ и услуг, а у нас — только для мелких закупок).

3
Создать единый и прозрачный порядок обращения к Президенту в случае выбора единственного поставщика, в котором предусмотреть обоснование невозможности или нецелесообразности осуществления конкурентных способов закупки. Ввести запрет на привлечение таким единственным исполнителем субподрядчиков (во избежание сговора).

4
Отменить бессмысленные запреты 44-ФЗ, разрешив закупку биржевых товаров на бирже, переторжку (это сэкономит бюджету миллиарды рублей и позволит отсечь недобросовестных участников), определение не одного, а нескольких победителей тендеров.

5
Для развития конкуренции и преодоления аукционного крена в сознании закупщиков сделать обязательной передачу крупных тендеров не одному, а нескольким победителям. Это не только поддержит конкуренцию, но и сделает бессмысленными большую часть сговоров и мошеннических схем.

6
Прописать обязательства победителей передавать часть заказа на субподряд производственным малым и средним предприятиям (МСП).

7
Снизить входные барьеры для добросовестных участников закупок (тех, которые уже участвовали в тендерах и к которым не было претензий), в первую очередь производственных малых и средних предприятий, отменив требование обязательного обеспечения/банковской гарантии. Сократить срок возврата денежных средств, внесенных участником закупки — субъектом МСП в качестве обеспечения заявки. Увеличить максимальную цену по прямым закупкам у малого и среднего бизнеса с 20 до 200 млн рублей.

8
Упростить процедуру и снять избыточные и бессмысленные требования к заказчикам. Часть этих требований (обоснование начальных цен, подробные ТЗ) уйдут вместе с отказом от аукционов. Это позволит сократить 900-тысячную армию закупщиков, сэкономив бюджетные средства. Отменить статьи КоАП, предусматривающие штрафы за процессуальные нарушения 44-ФЗ и 223-ФЗ, переведя эти нарушения в разряд дисциплинарных. Ужесточить административную и уголовную ответственность за финансовые нарушения в госзакупках.

9
Изменить ситуацию, когда закупки детсадов, поликлиник и музеев контролируются на порядок более жестко, чем закупки «Газпрома» и «Роснефти». Введя контроль над результатами (увязка финансирования с рейтингом школы, его динамикой), можно вообще отменить контроль над процедурой закупок учреждений социальной сферы. Как показал опыт больницы № 62 г. Москвы, это приведет к существенной экономии бюджетных средств за счет снижения цен и уменьшения расходов на администрирование.

10
Внести изменения в Постановление Правительства № 1352, согласно которому госкомпании обязаны 15% закупок отдавать малому бизнесу. Надо учитывать только закупки у производственных МСП и не учитывать посредников и аффилированные с госкомпаниями структуры. Также необходимо снять обусловленный аукционным креном фактический запрет ФАС на развитие программ партнерства госкомпаний с МСП.

11
Отказ от аукционов снимет значительную часть проблем с демпингом в госзакупках. Тем не менее, возможность демпинговать теоретически остается при других способах закупки. Поэтому необходимо установить дополнительные требования к обоснованию цены участником, предложившим цену заметно ниже, чем остальные. Например, требовать от такого участника подтверждения того, что он может исполнить контракт (подтверждением может служить наличие персонала в штате, оборудования на балансе, соответствующего размера уставного капитала и т. д). Также предоставить заказчику право не выплачивать аванс в случае заключения контракта с таким участником.

12
Для снижения необоснованных расходов бюджетных средств запретить заказчикам осуществлять закупки того, что входит в выполнение ими своих непосредственных обязанностей и функций.

13
Доработать функционал ЕИС http://www.zakupki.gov.ru и электронных торговых площадок с целью повышения удобства пользователей — как заказчиков, так и поставщиков (выбор типовых договоров и технических заданий, выбор предмета закупки по кодам ОКВЭД и т. д.). Автоматически отслеживать и не допускать таких нарушений, как подача двух и более заявок с одного IP-адреса, подача заявок с едиными свойствами файлов, повторяющееся синхронное поведение, подача заявок аффилированными лицами.

14
Обеспечить взаимодействие и интеграцию ЕИС с государственными информационными системами и реестрами, в частности с ЕГРЮЛ, Реестром субъектов МСП, информационным ресурсом, хранящим информацию об актах гражданского состояния, о раскрытии группы лиц в рамках антимонопольного законодательства, с банком данных, содержащих сведения, необходимые для осуществления задач по принудительному исполнению судебных актов, в том числе для проверки идентичных учредителей, органов управления, бухгалтеров, предоставления отдельных льгот субъектам.