Право

Федеральное законодательство vs местные приоритеты

Анастасия Ростиславова,

начальник отдела контроля органов власти Тульского УФАС России, победитель XII Всероссийского профессионального конкурса «Правовая Россия» в номинации «Юрист организации государственного сектора»

Местное самоуправление — ​одна из основ конституционного строя Российской Федерации, гарантируемая и осуществляемая на всей территории России. Вместе с тем деятельность органов местного самоуправления не может осуществляться в отдельном правовом поле.

Нижеприведенный пример четко указывает на то, что муниципальные акты не должны противоречить федеральному законодательству. Насколько правомерно требование об оснащении всего общественного транспорта спутниковой навигацией, сопрягаемой с муниципальной навигационной системой?
Прописные истины

В силу конституционных гарантий местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Их круг указан в соответствующих статьях Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ​Закон № 131-ФЗ). К вопросам местного значения Закон № 131-ФЗ относит, в частности, организацию транспортного обслуживания населения.

Устанавливая самостоятельность муниципалитетов в решении вопросов местного значения, федеральное законодательство наделяет их полномочиями по принятию муниципальных правовых актов, которые подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования. Между тем это не всегда так.

Факт не лошадь: куда хочешь, не повернешь (1).

Местный фон

В Тульское УФАС России обратилась группа субъектов малого бизнеса (перевозчиков) с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства Правилами транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования «Город Тула» (далее — ​Правила), утвержденными решением Тульской городской Думы (далее — ​ТГД) от 25.02.2010 № 86/1785.

ТГД внесла в Правила (2) требование об осуществлении регулярных автомобильных пассажирских перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальным маршрутам (далее — ​перевозки пассажиров) только транспортными средствами, оборудованными аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС (ГЛОНАСС/GPS), находящейся в рабочем состоянии, сопрягаемой и подключенной к единой навигационно-информационной системе (ЕНИС) г. Тулы (3).

Согласно пункту 13 Технического регламента Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств» (ТР ТС 018/2011), утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 № 877 (далее — ​Технический регламент), выпускаемые в обращение транспортные средства категории М, используемые для коммерческих перевозок пассажиров, подлежат оснащению аппаратурой спутниковой навигации. Оснащение такой аппаратурой транспортных средств осуществляется в порядке, установленном законодательством государств — ​членов Таможенного союза. Никаких дополнительных требований к аппаратуре спутниковой навигации Техническим регламентом не установлено.

Российское лицензионное законодательство требует от лицензиата использования транспортных средств, оснащенных в установленном порядке аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС (ГЛОНАСС/GPS). Дополнительные требования о сопряжении и подключении используемой аппаратуры к ЕНИС местного уровня отсутствуют. Отсутствуют такие требования и в федеральных законах от 14.02.2009 № 22-ФЗ «О навигационной деятельности» (далее — ​Закон № 22-ФЗ) и от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения».

Установление дополнительных требований к аппаратуре спутниковой навигации ГЛОНАСС (ГЛОНАСС/GPS), используемой в транспортных средствах, осуществляющих перевозки пассажиров, не входит в полномочия органов местного самоуправления.

Норма, принятая ТГД за пределами полномочий, предоставленных органам местного само­управления международным и федеральным законодательством в сфере навигационной деятельности, нарушает единство экономического пространства и свободного перемещения товаров.

Основываясь на анализе международных и федеральных норм, Тульское УФАС России признало ТГД нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции».

Судебная эпопея

Не согласившись с вынесенным решением, ТГД обратилась в Арбитражный суд Тульской области о признании решения и предписания Тульского УФАС России по делу № 03-03/08-2016 незаконными.

23 марта 2017 года суд удовлетворил заявленные ТГД требования. Двадцатый арбитражный апелляционный суд 19 июня 2017 года поддержал выводы суда первой инстанции.
Арбитражный суд Центрального округа 5 декабря 2017 года отменил судебные акты нижестоящих судов и поддержал позицию Управления.

В постановлении от 11.12.2017 по делу № А68-9076/2016 кассационный суд указал, что действующим законодательством предусмотрено обязательное оснащение транспортных средств аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС ­(ГЛОНАСС/GPS), однако не определено, какая аппаратура спутниковой навигации должна быть установлена на транспортные средства. Органы местного самоуправления не наделены правом ни устанавливать дополнительные требования к такой аппаратуре, ни обязывать перевозчиков обеспечивать наличие аппаратуры навигации, дополнительно сопряженной и подключенной к муниципальной навигационной системе. Обязательность заключения перевозчиками договора (соглашения) с лицом, осуществляющим функции единого навигационно-информационного центра местного уровня, также отсутствует.

В сухом остатке

Судебный спор, длившийся более года, стал возможным из-за разной интерпретации антимонопольным органом и органом местного самоуправления нормы ч. 4 ст. 17 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ­ об организации регулярных перевозок (далее — ​Закон № 220-ФЗ), допускающей установление муниципальным нормативным правовым актом требований к перевозкам по нерегулируемым тарифам. По мнению городской думы, эта норма позволяет органам местного самоуправления устанавливать дополнительные требования к осуществлению перевозок по нерегулируемым тарифам сверх установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2012 № 280 лицензионных требований при осуществлении перевозок пассажиров.

Однако Тульское УФАС России пришло к выводу об отсутствии таких полномочий у органов местного самоуправления. Более того, буквальное содержание спорной нормы свидетельствует об установлении ТГД требования к оснащению транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров, в то время как такие требования являются лицензионными.

Суд кассационной инстанции указал, что Постановление Правительства РФ от 02.04.2012 № 280 (4) к лицензионным требованиям при осуществлении перевозок пассажиров относит, в частности, использование лицензиатом транспортных средств, оснащенных в установленном порядке аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС ­(ГЛОНАСС/GPS) (5), а органы местного самоуправления полномочиями по установлению лицензионных требований не обладают.

Кассационный суд подтвердил правомерность выводов Тульского УФАС России о том, что рассматриваемая норма может привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарном рынке регулярных перевозок на муниципальных маршрутах по нерегулируемым тарифам, накладывает не предусмотренные международным и законодательством РФ требования к хозяйствующим субъектам и является административным барьером для входа на данный товарный рынок, что создает условия для негативных изменений конкурентной среды.

В Постановлении по делу № А68–9076/2016 кассационный суд указал, что ст. 7 Закона № 22-ФЗ определены полномочия в сфере навигационной деятельности. Согласно определению КС РФ от 05.07.2005 № 289-О прямое указание федерального закона на конкретный орган или уровень власти, на который возлагается реализация полномочий, предусмотренных данным федеральным законом, обязывает именно этот орган или уровень власти реализовать предоставленные полномочия.

Таким образом, из постановления Арбитражного суда Центрального округа по данному делу следует, что полномочия по организации транспортного обслуживания населения, делегированные органам местного самоуправления, не имеют расширительного толкования и принимаемые в данной сфере муниципальные акты не могут вторгаться в сферу лицензирования и навигации в силу прямого указания закона.

 

1 Тарасова Т. А. Искусство речи: учебно-практическое пособие. 2 Абзац  3 (ранее — ​дефис 2) пункта 46 раздела 6 Правил. 3 Функции единой навигационно-информационной системы города Тулы в настоящее время обеспечивает АО «Центральная диспетчерская служба Тульской области». 4 Постановление Правительства Российской Федерации от 02.04.2012 № 280, утвердившее Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя). 5 Подпункты ««г», «ж» пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2012 № 280.